联合国
秘书长的报告《有安全和尊严：处理大规模难民和移民流动问题》(秘书长的报告)旨在向2016年9月19日联合国难民和移民问题首脑会议提供背景资料，其中载列若干建议，供拟订成果进程审议。下面的常见问题进一步阐述这些建议。
2016年6月24日
1. 为解决问题根源提出了什么主要建议？要求会员国采取什么行动？
2. 秘书长呼吁开展的打击仇外心理全球运动包括什么内容？要求各国采取什么行动？民间社会组织和政府间组织将如何参与行动？
3. 首脑会议会对偷运移民活动产生什么影响？各国如何能够齐心协力更有效地打击偷运移民活动？
4. 难民和移民有什么义务？文件中几乎没有提到这一点。国家主权和国家对管制入境事宜的正当安全关切问题又当如何处理？
6. 报告呼吁制订两项全球契约——一项关于分担难民责任的契约和一项关于安全、有序和正常移徙的契约。为什么提议制订两项全球契约？
7. 关于安全、有序和正常移徙的契约可能会包括什么内容？需要采取什么进程？
8. 关于安全、有序和正常移徙的全球契约可以列入什么具体措施？对接受契约的会员国有什么要求？是否会定期审查契约执行情况？
9.拟议举行的移徙问题政府间会议与移徙问题高级别对话有什么关系？政府间会议与移徙论坛有什么关系？拟议的政府间会议所需经费来自何处？
10. 现在可以就移徙问题采取什么步骤？拟订一项关于安全、有序和正常移徙的全球契约须经什么程序？
12. 什么是国家主导的危困移民问题协商进程？拟议中的进程是一个什么样的进程？会产生什么样的成果？
13.《分担难民责任全球契约》是什么？《契约》是否具有法律约束力？与综合难民对策有什么关系？
18.每年至少向全球难民人口10%提供重新安置场所是否切实可行？
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1. 为解决问题根源提出了什么主要建议？要求会员国采取什么行动？
人们普遍同意必须解决造成难民潮的根本原因和驱动非正常移徙的因素，并认识到国际社会作为一个整体未能充分解决导致人们为寻求安全和尊严而踏上危险征途的许多错综交织原因。轻易的解决办法少之又少。国际社会多年来一直在竭力寻求更好的办法，以解决世界上许多地方的暴力冲突和减轻气候变化和灾害的影响。减轻极端贫穷、粮食不安全、体面工作不足和不平等的影响，解决歧视及侵犯和践踏人权的问题，建立法治，减轻灾害和气候变化的影响都是艰巨的任务。投资于青年人，教育和雇用他们并增强其权能，将有助于使移徙成为一种选择而不是迫不得已的行动。
秘书长的报告没有提出新的建议而是敦促会员国落实它们已经作出的许多承诺，包括刚在一年前通过的《2030年议程》和《可持续发展目标》，以及批准各项人权公约和相关国际劳工标准等许多相关国际条约和文书。鉴于人们在前往他国寻求安全之前往往在本国境内流离失所，报告还呼吁加大力度保护境内流离失所者和适用《关于境内流离失所问题的指导原则》。此外，不妨将世界人道主义峰会的成果，包括峰会关于境内流离失所问题的具体承诺，纳入首脑会议的成果。
2. 秘书长呼吁开展的打击仇外心理全球运动包括什么内容？要求各国采取什么行动？民间社会组织和政府间组织将如何参与行动？
当前的提议是组织一场运动，强调难民和移民对原籍国、过境国和目的地国的经济、文化和社会所作出的积极贡献，破除一些关于难民和移民的误导信息和错误观念，并促进难民、移民和目的地国人民之间的人际接触。当前仇视外国人的恶毒言论似乎是基于毫无事实根据的定型观念和恐惧。推翻这些错误观念的数据、讲述真人真事和增加人际互动的机会可能有助于打破藩篱壁垒。运动的内容和方向尚在拟定之中。将请会员国认可提议的全球运动和承诺给予支持。
首脑会议会对偷运移民活动产生什么影响？各国如何能够齐心协力更有效地打击偷运移民活动？
偷运移民问题复杂，经常被误解，应对措施参差不齐。大家必然共同期待首脑会议将促使人们注意这些问题并采取行动。
偷运移民经一项联合国议定书界定，142个已批准议定书的会员国同意按刑事罪论处和起诉具体偷运行为，并为移民提供保护措施。
虽然被偷运的移民往往受犯罪行为和侵犯人权行为之害，但他们极少被视为受害人，更有可能被视为非正规移民受到起诉和/或被驱逐出境。首脑会议应加强各国对偷运移民罪的认识，帮助各国在执行其承诺履行的综合对策时集中力量于打击犯罪网络，起诉犯罪行为人，保护受害人而不是惩罚移民。此外，打击偷运的对策还应以有关在执法中尊重人权的国际标准作为依据。
顾名思义，偷运是一种跨国现象。与其他形式的跨国有组织犯罪一样，单凭一国之力不足以对偷运活动起任何作用。孤立的应对行动只能使偷运者改变方法和转移路线。这样反而会导致偷运服务需求增加，为了规避收紧的签证制度和边界管制，移民往往面临更大的安全和权利风险。要打破偷运者的经营模式必须采取多边行动，也就是说，必须开展有效的国际合作以减少有组织犯罪所得的利润和增加安全、公平、正常和负责任移徙的路径。《联合国议定书》及其母公约提供了一个采取有效多边行动打击偷运移民的框架——一个仍然鲜见付诸实行的行动框架。
国家一级迫切需要采取行动。秘书长的报告吁请会员国审查其国家立法和刑事司法规定，以确保各项法规符合关于偷运、贩运、海上安全和边境管理的国际标准。
4. 难民和移民有什么义务？文件中几乎没有提到这一点。国家主权和国家对管制入境事宜的正当安全关切问题又当如何处理？
难民和移民承担的责任和义务与所有人相同——尊重其所在国的法律。因此，必须向收容社区成员提供支助，鼓励双方相互理解和接受。
各国有权决定谁可以进入和逗留在其领土内。各国政府一向视入境者为安全关切，并且有责任防止犯罪分子和有意伤害他人的人进入其领土。即使是1951年《难民地位公约》也有一项禁止入境规定，允许政府不让某些实施严重(非政治)罪行的人入境。然而，处理安全关切的措施必须依法制定和合乎相称原则，以确保措施不践踏跨越边界者的人权。
5. 秘书长的报告对回返和重新接纳协定有什么看法？
报告承认，政府有权依照正当程序保障和按照禁止推回和禁止任意和集体驱逐的规定，遣返庇护请求不获批准的人和被发现未经正式许可逗留境内的人。同样，各国政府有义务接受被遣返的本国国民。但报告指出，应当尊重正当程序和人权标准，最佳做法是确保自愿回返。应作出努力，确保回返对有关个人来说是可持续的，其中可包括向回返者和相关社区成员提供重新融入社会的支助，以便让移民能传授本人可能在接受国逗留期间获得的知识和技术。支助方式可包括提供谋生机会和准入劳动力市场，提供基本服务和帮助移民重新融入社会。
6. 报告呼吁制订两项全球契约——一项关于分担难民责任的契约和一项关于安全、有序和正常移徙的契约。为什么提议制订两项全球契约？
首先，秘书长的报告提出了全球承诺的三大支柱。第一支柱反映的承诺旨在解决难民和移民同样面对的风险，着重于大规模流动中所有人都需要的人权保护。第二和第三支柱是两项全球契约，分别载有以综合方式解决难民和移民大规模流动的具体问题的承诺。三大承诺支柱合起来将为难民和移民大规模流动问题提供一个通盘应对办法。两项全球契约并非具有法律约束力的文件，而是决心共同努力解决与难民和移徙有关的具体问题的承诺。
7. 关于安全、有序和正常移徙的契约可能会包括什么内容？需要采取什么进程？
秘书长的报告呼吁制订一项关于移徙问题的全球契约，作为一种执行手段落实各国在2015年《可持续发展目标》中所作承诺：“促进安全、正常和有序移徙”。预计全球契约将通过一项行动计划促进国际合作。各种与移徙有关的现有国际文书，包括关于人权、海洋法及劳工标准的文书，将是行动计划的依据。关于移徙问题的国际标准不是没有，但散见于多项国际文书，应将其归纳在一个共同框架内。这将包括必须采取的切实措施，以加强人权、经济发展、社会发展和治理等多个领域有关移徙问题的国际合作。鉴于这项契约范围广泛，其篇幅估计至少相当于《亚的斯亚贝巴行动议程》，因此理应规划一个较大规模的筹备进程，包括举行区域协商；民间社会、移民和私营部门参与的多利益攸关方协商；以及起草会议。按照联合国以往的做法，这种进程一般需时18至24个月。如果大会决定举行这个会议，活动的模式将另行讨论。但这也是有待会员国决定的问题。
8.关于安全、有序和正常移徙的全球契约可以列入什么具体措施？对接受契约的会员国有什么要求？是否会定期审查契约执行情况？
虽然列入安全、有序和正常移徙全球契约的具体措施必须由会员国商定，但下面列举了一些可考虑列入契约的措施：
维护移民权利
- 采取有效措施，消除移民特别是在大规模流动中移徙的移民所面临的人权保护差距；
- 确保移民能公平和不受歧视地进入劳动力市场和融入其所在的新社区。这需要强有力、注重成果和面向社区的融合和社会凝聚力方案，包括为往往需要援助以重返社会的回返移民提供这些方案；
- 促进和保护所有移民获得基本服务的权利，包括：
- 受教育的机会，无性别、年龄或其他被禁止的歧视理由之分；
- 适足生活标准，包括移民在城乡目的地享有住房权，无性别、年龄或其他被禁止的歧视理由之分；
- 可以获得社会保护和社会福利，包括养恤金、保健和其他福利；
- 在有关土地和财产的权利主张以及涉及暴力、虐待和/或剥削的案件中，不论行为人是官员还是个人、团体或机构，移民均可获得司法救助和有效补；
- 确保移民可以获得能达到的最高标准身心健康，包括可以无歧视地获得保健服务、心理社会支助和社会服务，无性别、年龄或其他被禁止的歧视理由之；
- 在移徙背景下保护和促进所有儿童的人权，确保由儿童保护当局而不是由移民执法当局负责处理这些儿童的情况，并从速终止一切根据儿童父母的移民身份对儿童实行移民拘留的做法；
- 作为优先事项，作出定向努力结束移民拘留和实施以社区为基础的非拘禁办法替代拘留措施；
- 采取行动打击向移徙工人收取移徙服务费用的私人行为体，并对招募人和招募机构实行监管；
- 在农业等部门对雇主采取监管措施和检查劳动条件，以确保移徙工人雇主履行其对移徙雇员的义务；这些部门的工人享有的法律、职业安全和健康及劳工权利往往更容易受到侵犯；
促进安全、有序和正常移徙及融入社会
- 将移徙问题主流化，作为发展规划和战略制订的一个主要方面；
- 根据雇主、工会和其他利益攸关方的社会对话制订支持就业机会的劳工移徙政策，包括向各级技能水平的移民提供长期和临时移徙机会；
- 促进国际学生移徙和家庭团聚；
- 支持技能发展和促进对技能、能力和资格的承认；
- 提供出国前培训；
- 促进低收费汇款渠道，并在农村和城市支持投资于家乡社区的机会；
- 加强海外领事部门以服务新移民和常住侨民；
加强治理体制
- 确保建立可及和有效的问责机制，作为基于权利的移徙治理制度的组成部分；
- 投资于数据能力建设和分列移徙数据的交流，以跟踪和监测人口流动、人口移徙的原因和模式，为移徙法律、政策和行动对策、方案拟订和倡导活动提供参考资料；
- 建立更有力的公私伙伴关系，以利用“大数据”和新技术；
- 定期编写国家移徙报告，以评估移徙的影响和提高人们对此的认识，并帮助改善政策的连贯性。
9.拟议举行的移徙问题政府间会议与移徙问题高级别对话有什么关系？政府间会议与移徙论坛有什么关系？拟议的政府间会议所需经费来自何处？
国际会议的级别一般被视为高于高级别对话，通常在部长一级举行。大会在第69/229号决议决定至迟于2019年举行第三次国际移徙与发展高级别对话。拟议的国际会议与高级别对话之间的关系有待会员国确定。备选方案包括：将高级别对话升格为一个国际会议，或在国际会议之后举行高级别对话，以其作为一个审查活动，也可以在国际会议之前而不是之后举行第三次高级别对话，以便能将其作为2018年会议的筹备会议，避免工作重复和重叠。
全球移徙与发展论坛(移徙论坛)是一个由国家主导的自愿性平台，供在联合国以外进行非正式对话和合作。论坛不提出正式谈判议定的决议，但提供讨论摘要并促进伙伴关系。多年来，事实证明，在移徙问题方面，论坛有助于建立会员国之间的信任。;
10. 现在可以就移徙问题采取什么步骤？拟订一项关于安全、有序和正常移徙的全球契约须经什么程序？
会员国可以增加安全和合法的移徙路径；从根源上解决危难移徙问题和投资于均衡与可持续发展(即减少城乡之间和男女之间的收入差距，确保有教育和就业机会，尤其是青年有受教育和就业的机会，增加最脆弱人口的抗逆力)，使人们有真正选择移徙的机会；根据需要向所有流动中人口提供人道主义援助；并在国家政策中纳入危机国家移徙者倡议和灾难流离失所平台(将以南森倡议的工作作为基础)等倡议所强调的原则和做法。应当鼓励目前为了在国际移民组织和联合国之间建立更紧密的关系而作出的努力。
在国家和地方一级，落实移徙目标应当是可持续发展目标推行计划的一个主要部分，以履行《2030年议程》不让任何人掉队的总体承诺。开发署和国际移民组织可领导这一进程。
在关于人道主义和发展的对策和规划中，包括在实现可持续发展目标的措施中，可以并应当承认和适当处理移民的需求、能力和脆弱性。此外，现在也可以而且应当批准和执行相关的国际条约和标准，包括有关偷运移民、人口贩运和海上安全的国际条约和标准。
我们必须立即努力达成切实和具体的移徙成果。例如，各国可以鼓励全球移徙小组人权与性别平等工作组继续通过一个多利益攸关方和专家进程，制定一套关于在大规模和/或混合流动中保护危困移民人权的原则和实用导则。全球移徙小组其他工作组和工作队也可以对这些成果作出贡献。例如，全球移徙小组的发展规划移徙问题主流化工作组正在最后拟定一份关于将移徙和流离失所问题纳入联合国发展援助框架(联发援框架)的指导说明。
11.国际移民组织将如何与联合国合作？
国际移民组织成员国继续在日内瓦讨论如何加强联合国与国际移民组织之间的关系。大会通过其关于国际移民组织与联合国之间的合作的议程项目，已授权联合国秘书长与国际移民组织谈判一项相关机构地位协定。2016年6月30日，国际移民组织成员国将在国际移民组织理事会特别会议上就这一关系作出最后决定。如果成员国同意拟议的联合国关系协定，国际移民组织总干事将通报联合国秘书长。协定缔结后将提交大会第70届会议通过。
12. 什么是国家主导的危困移民问题协商进程？拟议中的进程是一个什么样的进程？会产生什么样的成果？
危机国家移徙者倡议就是国家主导进程的一个例子。该倡议在美国和菲律共同领导下，由各区域政府组成一个小工作组并由国际移民组织充当秘书处，与会员国及来自民间社会、私营部门和伙伴国际组织的利益攸关方举行了一系列区域协商会议，促进拟订一套无约束力的自愿性导则，以解决危机国家移徙者的保护和援助需要。导则针对危机前准备、应急反应和危机后复原阶段的问题，并指出原籍国、过境国、目的地国，移民的私营部门雇主和招募人及向移民提供紧急服务的人，以及政府间、民间社会、移民和侨民组织可以采取的切实可行措施，以便更好地保护和援助身处冲突中或发生自然灾害的国家的移民。《关于境内流离失所问题的指导原则》的拟订过程是另一种模式，先是在联合国秘书长代表指导下由一个法律专家组拟订，然后通过一个多利益攸关方协商进程广为传播。南森倡议是一个为期三年、国家主导、自下而上的进程；在这个进程中，与各国政府和其他利益攸关方进行区域协商，为拟订《保护与灾害和气候变化有关的跨界流离失所者议程》提供了投入。灾害流离失所平台是在南森倡议工作的基础上出现的另一个国家主导倡议。
不妨指出，作为全球移徙小组人权与性别平等工作组的共同主席，人权高专办目前正在领导一个多利益攸关方专家进程，拟订关于在混合和/或大规模流动的情况下保护危困移民人权的原则和实用指导。该倡议体现了全球移徙小组申明的首要目的，即“促进更广泛地适用与移徙有关的所有相关国际和区域文书和规范”，并“鼓励采取更加一致、全面...的办法来解决国际移徙问题。”这一倡议的拟订进程按照以人权为基础的方针构建，以下列联合国人权框架的价值观和原则为基点；即：无歧视、参与、问责、透明度和权利的普适性。这些原则的拟订进程因此具有多利益攸关方和专家参与的性质，目的是按照上文所述原则，确保权利持有人及其倡导者等所有相关行为体参与一个透明的进程。如上面列举的各种实例所示，在拟订原则的专家进程完成后，可以通过多个办法让国家(和其他利益攸关方)正式参与拟订工作。
13. 《分担难民责任全球契约》是什么？《契约》是否具有法律约束力？与综合难民对策有什么关系？
《全球契约》是各国作出承诺，以商定的方式解决必须更多地分担难民和收容社区责任的问题。《契约》并不寻求新的法律承诺，其依据是国际难民、人权、劳工和人道主义法已规定的现有国家法律义务；联合国大会决议和难民署执行委员会推行的标准；以及过去的最佳做法。综合难民对策是《全球契约》的一部分，是会员国在具体情况中落实对《全球契约》所作承诺的工具。在出现难民大规模流动的情况时，难民署将根据其任务规定启动综合难民对策，并与会员国、联合国机构和其他利益攸关方密切合作。
14.综合难民对策将采取什么形式？与当前情况有什么不同？
综合难民对策不是一刀切而是根据具体情况制定的一个框架，涵盖采取整体对策所需要的各种行动，同时考虑到离国出逃的根本原因。对策可能包括下列措施：
- 建立或维持适足接待安排；
- 确保以公平和高效的程序确定难民地位及解决具体保护需要；
- 提供人道主义和发展资金，以解决难民的需要和支助受难民涌入影响的收容社区；
- 通过下列方式提供利用可持续解决办法的机会：扩大第三国收容额；酌情使用当地解决办法；及在原籍国具备有利于回返的条件时支持安全、可持续的回返，包括通过提供重建和发展资金；
- 支持当局，包括市政当局，向难民和收容社区提供获得基本服务的适足机会，特别是在社会保护、保健、教育及谋生机会支助(包括劳动力市场准入)方面。这可能需要支持将流离失所问题纳入发展规划和战略制订工作的主流；
- 采取新的战略规划方针，包括进行发展与人道主义共同评估及多年期规划和方案编制以取得集体成果；
- 加强难民、难民收容方及支助难民的国家和地方机构的能力；
- 促进以灵活、额外和多年的资金支助流离失所问题的持久解决办法；
- 支持保护和促进包容流离失所者的政策和法律框架。
15. 会员国在综合难民对策中将发挥什么作用？
会员国，特别是直接受难民流动影响的会员国，在制定这种综合难民对策时将发挥中心作用。这些综合难民对策的目的不仅在于支助难民，对受难民大规模流动影响的国家(其全国、区域和地方一级的机构和社区)也大有助益。一如既往，难民署将促进会员国和其他利益攸关方之间的讨论和协商，帮助协调制订详细的应急计划和筹募行动，并提供一切必要的业务支助和技术指导。同样地，开发署向地方和国家政府伙伴提供了大量支助，帮助将流离失所问题(和移徙问题)纳入发展规划以及相关政策和战略制订工作的主流。
16.综合难民对策仅适用于今后的大规模难民流动吗？
综合难民对策可适用于任何大规模难民流动，不论是过去、现在或未来的。许多国家多年来慷慨地收容了大量难民，向数以万计，甚至数以十万计逃离冲突和迫害的人开放其边界。这些情况不少需要国际社会更多的参与和支持。综合难民对策将提供一个框架以重新推动针对这些情况的国际对策并确定哪些方面需要和可以获得更多的合作和支助。
17. 应当用哪些标准来界定什么是公平分担责任？
国家的贡献将取决于实际需求和国家自身的应对能力，《分担难民责任全球契约》无意拟订固定标准界定各国的贡献。各国可以采取不同形式对国际对策作出贡献，如财政和实物支助、技术援助或增加收容路径，包括通过重新安置。采取的对策理应因地制宜。《全球契约》旨在取得各国承诺，在解决任何大规模难民局势时支持国际对策和帮助承担一些责任。
18. 每年至少向全球难民人口10%提供重新安置场所是否切实可行？
《全球契约》呼吁每年至少向全球难民人口10%提供重新安置场所或其他合法收容路径。
难民署随时准备为实现这一目标与各国合作；一些会员国已着手增加在本国国内重新安置的难民人数。
19. 美国总统召开的难民问题领导人峰会是什么会议？
美国总统奥巴马将召开一个难民问题领导人峰会，订于9月20日在纽约举行。难民问题领导人峰会由加拿大、埃塞俄比亚、德国、约旦和瑞典共同主办，将有别于大规模难民和移民流动问题大会高级别全体会议，但将与该会议互为补充。与会国家将包括在2016年作出新的重大承诺支持难民的国家。峰会的目标是争取：
- 扩大和深化对国际人道主义组织和联合国筹募呼吁作出的承诺；
- 扩大难民获得重新安置及其他形式人道主义收容的机会；
- 提供更多机会，尤其是通过向难民提供教育、合法就业和谋生的机会，实现难民包容和自力更生。
在9月19日大会高级别全体会议结束后，美国总统召开的难民问题领导人峰会将提供机会，让有关国家展示本国在上述各方面的一些具体承诺和行动。
