ООН
Доклад Генерального секретаря «В условиях безопасности и достоинства: решение проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов» (доклад Генерального секретаря) призван служить информационным ресурсом для заседания высокого уровня Организации Объединенных Наций по вопросу о беженцах и мигрантах, намеченного на 19 сентября 2016 года, и содержит ряд рекомендаций, которые могут быть приняты во внимание в процессе разработки итогового документа. Настоящие часто задаваемые вопросы позволяют лучше понять суть данных рекомендаций.
11 июля 2016 года
1. Каковы основные рекомендации по устранению коренных причин? Что требуется от государств-членов?
5. Что говорится в докладе Генерального секретаря о возвращениях и соглашениях о реадмиссии?
11. Каким образом МОМ присоединится к Организации Объединенных Наций?
14. Что будут представлять собой КРБ и чем они отличаются от того, что происходит в настоящее время?
16. Касаются ли КРБ лишь будущих крупномасштабных перемещений беженцев?
19. Что представляет собой организуемый президентом США саммит руководителей по вопросу о беженцах?
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. Каковы основные рекомендации по устранению коренных причин? Что требуется от государств-членов?
Существует широкое согласие в отношении необходимости устранить коренные причины появления потоков беженцев и факторы, способствующие нелегальной миграции, и признание того, что международное сообщество в целом не в состоянии адекватно устранить многочисленные и взаимосвязанные причины, вынуждающие людей совершать опасные путешествия в поисках безопасности и достоинства. Редко можно найти простые решения. На протяжении многих лет международное сообщество ведет настойчивый поиск более эффективных путей урегулирования насильственных конфликтов во многих частях мира и смягчения последствий изменения климата и стихийных бедствий. Сокращение масштабов крайней нищеты, обеспечение продовольственной безопасности, устранение дефицита достойной работы и неравенства, борьба с дискриминацией и нарушениями и злоупотреблениями в области прав человека, установление верховенства права, смягчение последствий стихийных бедствий и изменения климата — все это задачи огромного масштаба. Инвестирование в молодых людей путем их просвещения и трудоустройства, а также расширения их прав и возможностей поможет сделать миграцию вопросом выбора, а не необходимости.
В докладе Генерального секретаря нет новых рекомендаций, вместо этого он настоятельно призывает государства-члены выполнить многочисленные обязательства, которые они уже приняли, в том числе Повестку дня на период до 2030 года и цели в области устойчивого развития (ЦУР), которые были приняты всего год назад, а также ратифицировать многочисленные соответствующие международные договоры и документы, в частности конвенции по правам человека и соответствующие международные стандарты в области труда. Учитывая тот факт, что, прежде чем искать безопасность в других местах, люди часто перемещаются в пределах границ своих стран, в докладе также содержится призыв к активизации усилий по защите внутренне перемещенных лиц и применению Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны. Кроме того, при подготовке решений этого заседания высокого уровня могут быть полезны итоговые документы Всемирного саммита по гуманитарным вопросам (ВСГВ), включая конкретные обязательства ВСГВ, касающиеся внутреннего перемещения.
2. Каково содержание призыва Генерального секретаря к проведению глобальной кампании против ксенофобии? Какие меры будет предложено принять государствам-членам? Каким будет участие гражданского общества и межправительственных организаций?
Настоящее предложение заключается в том, чтобы организовать кампанию с целью акцентировать положительный экономический, культурный и социальный вклад, который мигранты и беженцы вносят в странах происхождения, транзита и назначения, опровергнуть некоторые не соответствующие действительности сведения и ошибочные представления о беженцах и мигрантах и содействовать развитию межличностных контактов между беженцами, мигрантами и населением стран назначения. Как представляется, распространяемые сегодня вредные враждебные по отношению к иностранцам информационные сообщения основываются на несправедливых стереотипах и беспочвенных опасениях. Информация, помогающая развеять такие ложные представления и выдуманные истории и укрепить возможности для личного взаимодействия, может разрушить препятствия в общении. Содержание и направленность кампании разрабатываются. Государствам-членам будет рекомендовано одобрить предложение о проведении глобальной кампании и обещать ей поддержку.
3. Каким образом данное заседание высокого уровня может воздействовать на незаконный ввоз мигрантов? Каким образом государства могут более эффективно взаимодействовать друг с другом в целях борьбы с незаконным ввозом мигрантов?
Следует надеяться на то, что заседание высокого уровня привлечет внимание к сложным проблемам, которые обычно понимаются неправильно и решаются, в лучшем случае, непоследовательно, и приведет к активизации действий по их решению.
Определение незаконного ввоза мигрантов содержится в Протоколе Организации Объединенных Наций, в соответствии с которым 142 ратифицировавших его государства-члена договорились квалифицировать конкретные действия, связанные с незаконным ввозом, в качестве уголовных преступлений и осуществлять их судебное преследование, а также принимать меры защиты в интересах мигрантов.
Несмотря на то, что незаконно ввезенные мигранты часто являются жертвами преступлений, а также нарушений прав человека, они редко признаются в качестве таковых и с большей вероятностью могут подвергаться судебному преследованию и/или депортации как нелегальные мигранты. Заседание высокого уровня должно позволить сформировать понимание того, что представляет собой преступление незаконного ввоза мигрантов, и помочь государствам, при осуществлении комплексных мер, в отношении которых они взяли на себя обязательства, сосредоточить свои усилия на борьбе с преступными сетями, судебном преследовании виновных и защите жертв, а не на наказании мигрантов. Кроме того, меры противодействия незаконному ввозу должны быть основаны на международных стандартах, касающихся прав человека в правоохранительной области.
По определению, незаконный ввоз представляет собой транснациональное явление. Как и в случае с другими формами транснациональной организованной преступности, ни одна страна не может в одиночку справиться с контрабандной деятельностью. Изолированные ответные меры приведут лишь к изменению методов и прокладыванию других маршрутов. Это, в свою очередь, может привести к увеличению спроса на услуги по незаконному ввозу, с тем чтобы обойти более эффективный визовой режим и пограничный контроль - зачастую за счет повышения риска для безопасности и прав мигрантов. Усилия, направленные на разрушение бизнес-модели лиц, занимающихся незаконным ввозом мигрантов, требуют участия многих сторон, то есть эффективного международного сотрудничества в целях уменьшения доходов, которые приносит организованная преступная деятельность, и расширения путей для безопасной, справедливой, регулярной и ответственной миграции. Протокол Организации Объединенных Наций и его исходная конвенция служат основой для эффективных многосторонних действий по борьбе с незаконным ввозом мигрантов — основой для действий, которые осуществляются все еще слишком редко.
Действия на национальном уровне крайне необходимы, и Генеральный секретарь в своем докладе призывает государства-члены провести обзор своего национального законодательства и положений в области уголовного правосудия, с тем чтобы удостовериться в том, что они соответствуют международным нормам, касающимся незаконного ввоза людей, торговли людьми, безопасности на море и пограничного контроля.
4. Что можно сказать об обязательствах беженцев и мигрантов? В документе о них почти ничего не говорится. Как насчет государственного суверенитета и законного права государств в целях обеспечения своей безопасности устанавливать личность тех, кто въезжает на их территорию?
Беженцы и мигранты имеют такие же обязанности и обязательства, как и все остальные люди — уважать законы в странах своего пребывания. Поэтому в целях поощрения понимания и благожелательного отношения с обеих сторон необходимо будет оказывать поддержку членам принимающих общин.
Государства имеют право определять, кто может въезжать и оставаться на их территории. В целях безопасности правительства всегда стремились установить личность въезжающих в их страны, и они несут ответственность за то, чтобы не допустить на свою территорию преступников и лиц с намерением причинить вред другим лицам. Даже в Конвенции о беженцах 1951 года содержится клаузула о запрещении въезда, согласно которой правительства могут запрещать въезд некоторым лицам, поскольку они совершили серьезные (не политические) преступления. Тем не менее меры по решению проблем в области безопасности должны основываться на правовой норме и быть соразмерными в целях обеспечения того, чтобы они не превалировали над правами человека лиц, пересекающих границы.
5. Что говорится в докладе Генерального секретаря о возвращениях и соглашениях о реадмиссии?
В докладе признается, что правительства — при соблюдении надлежащих процессуальных гарантий и в соответствии с запретом на принудительное выдворение и произвольную и коллективную высылку — имеют право на возвращение тех лиц, чьи ходатайства о предоставлении убежища были отклонены, и тех, кто, как было установлено, находятся в стране без надлежащего разрешения. Аналогичным образом, правительства обязаны принимать обратно своих граждан, когда они возвращаются. Однако в докладе отмечается, что должно обеспечиваться соблюдение надлежащих процессуальных норм и стандартов в области прав человека и что передовая практика заключается в обеспечении того, чтобы возвращение осуществлялось на добровольной основе. Должны быть предприняты усилия для обеспечения того, чтобы возвращение носило устойчивый характер для соответствующего лица, что может включать в себя поддержку возвращенцев и соответствующих членов общин в плане реинтеграции. Эта поддержка обеспечивает возможность передачи знаний и технологий, которые мигранты могли приобрести в ходе их пребывания в принимающих странах. Такая поддержка может включать в себя доступ к возможностям для обеспечения средств к существованию и рынку труда, доступ к основным услугам и социальным аспектам реинтеграции.
6. В докладе содержится призыв к подготовке двух глобальных договоров: договора о совместной ответственности за беженцев и договора о безопасной, упорядоченной и законной миграции. Почему предлагается принять два глобальных договора?
Прежде всего, в докладе Генерального секретаря представлены три основных компонента глобальных обязательств. Первый компонент отражает обязательства, направленные на устранение рисков, с которыми сталкиваются как беженцы, так и мигранты, с особым акцентом на потребности в области защиты прав человека, общие для всех лиц, участвующих в массовых перемещениях. Второй и третий компоненты являются глобальными договорами, которые на всеобъемлющей основе содержат обязательства по борьбе со специфическими особенностями перемещений больших групп беженцев и мигрантов соответственно. В совокупности эти три компонента обязательств обеспечивают общий подход к реагированию на массовые перемещения беженцев и мигрантов. Эти два глобальных договора являются не юридически обязательными документами, а скорее обязательствами сотрудничать друг с другом в целях решения конкретных вопросов, связанных с беженцами и миграцией.
7. Что может быть включено в договор о безопасной, упорядоченной и законной миграции? Каким должен быть процесс подготовки?
В докладе Генерального секретаря содержится призыв к разработке глобального договора о миграции в качестве средства реализации обязательств, взятых государствами в 2015 году в рамках целей в области устойчивого развития, с тем чтобы «содействовать безопасной, законной и упорядоченной миграции». Предполагается, что глобальный договор будет содействовать развитию международного сотрудничества на основе плана действий. Он будет опираться на широкий спектр существующих международных документов, касающихся миграции, от прав человека и морского права до трудовых норм. Международные стандарты в области миграции существуют, но они рассредоточены в различных международных документах и должны быть сведены в общие рамки. Это в том числе касается практических мер, необходимых для укрепления международного сотрудничества по вопросам миграции в целом ряде областей, таких, например, как права человека, экономическое развитие, социальное развитие и управление.
Учитывая широкую сферу охвата этого договора, которая по масштабу может быть сопоставима, по крайней мере, со сферой охвата Аддис-Абебской программы действий, было бы разумно планировать значительный подготовительный процесс, включая региональные консультации, многосторонние консультации с участием гражданского общества, мигрантов и представителей частного сектора, а также редакционные заседания. В работе Организации Объединенных Наций в прошлом такие процессы, как правило, продолжались в течение 18–24 месяцев. Если Генеральная Ассамблея примет решение о созыве такой конференции, то порядок проведения этого мероприятия будет обсуждаться особо. Однако и в этом случае решение будет за государствами-членами.
8. Какие виды конкретных мер можно было бы включить в глобальный договор о безопасной, упорядоченной и законной миграции? Каковы будут требования к государствам-членам, которые его подпишут? Будут ли проводиться периодические обзоры его осуществления?
Хотя конкретные меры для включения в глобальный договор о безопасной, упорядоченной и законной миграции должны будут разрабатывать государства-члены, ниже приводятся примеры видов мер, которые могут быть рассмотрены:
защита прав мигрантов
- принятие эффективных мер, направленных на устранение пробелов в защите прав человека, с которыми сталкиваются мигранты, в частности те из них, которые перемещаются большими группами;
- обеспечение мигрантам справедливого и недискриминационного доступа к рынку труда, а также возможности интеграции в свои новые общины. Для этого необходимы эффективные, нацеленные на конкретные результаты и ориентированные на общины программы интеграции и социальной сплоченности, в том числе для возвращающихся мигрантов, которые зачастую нуждаются в помощи в плане реинтеграции;
- поощрение и защита права на доступ всех мигрантов к основным услугам, включая:
- доступ к образованию, независимо от пола, возраста или других запрещенных оснований для дискриминации;
- достаточный уровень жизни, в том числе в отношении их права на жилье, независимо от пола, возраста или других запрещенных оснований для дискриминации, как в сельских, так и городских районах назначения;
- доступ к мерам социальной защиты и социальным пособиям, включая пенсии, медицинское обслуживание и другие льготы;
- доступ к правосудию и эффективным средствам правовой защиты, в том числе в отношении земельных и имущественных претензий, а также в случаях насилия, надругательства и/или эксплуатации, будь то со стороны должностных лиц или со стороны частных лиц, групп или учреждений;
- обеспечение мигрантам доступа к наивысшему достижимому уровню физического и психического здоровья, в том числе посредством недискриминационного доступа к медицинскому обслуживанию, психосоциальной помощи, социальным услугам, независимо от пола, возраста или других запрещенных оснований для дискриминации;
- защита и поощрение прав человека всех детей в контексте миграции, обеспечение того, чтобы за их положение отвечали учреждения по защите детей, а не иммиграционные власти, и немедленное прекращение практики помещения всех детей в центры содержания мигрантов на основании их миграционного статуса или миграционного статуса их родителей;
- принятие в первоочередном порядке целенаправленных мер в целях прекращения практики задержания мигрантов и осуществления не связанных с лишением свободы, общинных альтернатив содержанию под стражей;
- принятие мер в отношении частных субъектов, которые взимают плату за услуги по миграции для трудящихся-мигрантов, и регулирование деятельности вербовщиков и агентств по найму;
- регулирование деятельности работодателей и инспектирование условий труда, с тем чтобы работодатели мигрантов выполняли свои обязательства в отношении трудящихся-мигрантов, в том числе в сельскохозяйственном секторе, где работники зачастую могут быть в большей степени подвержены нарушению юридических прав, прав в области техники безопасности и гигиены труда, а также трудовых прав;
содействие безопасной, упорядоченной и законной миграции и интеграции
- учет миграции в качестве одного из главных аспектов планирования развития и разработки стратегий;
- принятие на основе социального диалога с работодателями, профсоюзами и другими заинтересованными сторонами политики в области трудовой миграции, которая поддерживает возможности в области занятости для мигрантов всех уровней квалификации, в том числе в рамках постоянных и временных возможностей для мигрантов;
- облегчение международной студенческой миграции и воссоединения семей;
- поддержка развития навыков и содействие признанию навыков, профессиональных качеств и квалификации;
- предоставление предотъездной подготовки;
- содействие функционированию недорогостоящих каналов для перевода денежных средств и поддержка возможностей для инвестиций в родных общинах как в сельских, так и в городских районах;
- укрепление зарубежных консульских служб для обслуживания новых иммигрантов и постоянных диаспор;
укрепление систем управления
- обеспечение доступных и эффективных механизмов подотчетности в рамках основанных на соблюдении прав человека систем управления миграцией;
- инвестирование в наращивание информационного потенциала и передачу дезагрегированных данных о миграции для отслеживания и мониторинга перемещения населения, причин и характера их миграции для использования при подготовке миграционных законов, политики и оперативных мер, разработки программ и осуществления информационно-пропагандистской деятельности;
- установление более тесных партнерских отношений между государственным и частным секторами в целях использования «больших данных» и новых технологий;
- подготовка на регулярной основе национальных докладов по вопросам миграции с целью оценки и повышения осведомленности о воздействии миграции и содействия повышению согласованности политики.
9. Каким образом предлагаемая межправительственная конференция по миграции связана с диалогом на высоком уровне (ДВУ) по вопросам миграции? Какое это имеет отношение к Глобальному форуму по миграции и развитию (ГФМР)? Кто будет финансировать предлагаемую конференцию?
Международная конференция считается более высоким уровнем по сравнению с ДВУ, поскольку она, как правило, проводится на уровне министров. В своей резолюции 69/229 Генеральная Ассамблея постановила провести свой третий Диалог на высоком уровне по вопросу о международной миграции и развитии не позднее 2019 года. Государства-члены должны будут сами определить связь между предлагаемой международной конференцией и ДВУ. Варианты могут включать в себя повышение уровня ДВУ до уровня международной конференции или проведение ДВУ после международной конференции в качестве мероприятия по обзору, или может быть признано более предпочтительным проведение третьего ДВУ до, а не после конференции, с тем чтобы он мог выступать в качестве подготовительной конференции к конференции 2018 года, во избежание дублирования и параллелизма в работе.
Глобальный форум по миграции и развитию (ГФМР) является не входящей в систему Организации Объединенных Наций и действующей под руководством государств добровольной платформой для неофициального диалога и сотрудничества. Несмотря на то, что на Форуме не принимаются официально согласованные резолюции, в его рамках, тем не менее, готовятся резюме обсуждений и оказывается содействие развитию партнерских связей. В последние годы он играет полезную роль в укреплении доверия между государствами-членами по вопросам миграции.
10. Какие шаги могут быть предприняты по вопросу о миграции сейчас? Что представляет собой процесс разработки глобального договора о безопасной, упорядоченной и законной миграции?
Государства-члены могут увеличить число маршрутов безопасной и законной миграции, рассмотреть коренные причины миграции из-за бедственного положения и инвестировать средства в сбалансированное и устойчивое развитие (например, сокращение разрыва в доходах между сельскими и городскими районами, мужчинами и женщинами, обеспечение возможностей в плане получения образования и трудоустройства, особенно для молодежи, укрепление устойчивости наиболее уязвимых групп населения), с тем чтобы люди имели возможность действительно принимать решение о миграции, обеспечить гуманитарную помощь всем людям в процессе транзита, где это необходимо, и включить в национальную политику принципы и практику, предложенные в таких инициативах, как «Мигранты в странах, находящихся в кризисной ситуации» и «Платформа по вопросам перемещения в случае стихийных бедствий» (которая продолжит работу Нансеновской инициативы). Усилия по налаживанию более тесных отношений между Международной организацией по миграции (МОМ) и Организацией Объединенных Наций уже прилагаются и их следует поощрять.
Осуществление целевых показателей миграции должно быть центральным элементом планов по реализации целей в области устойчивого развития (ЦУР) на национальном и местном уровне — при соблюдении общего обязательства в рамках Повестки дня на период до 2030 года о том, чтобы никто не был забыт. Этот процесс могут возглавить ПРООН и МОМ.
Потребности, возможности и степень уязвимости мигрантов могут и должны быть признаны и учтены надлежащим образом при планировании и осуществлении деятельности в гуманитарной области и в области развития, включая меры, направленные на достижение ЦУР. В настоящее время также можно и нужно заниматься ратификацией и осуществлением соответствующих международных договоров и стандартов, в том числе касающихся незаконного ввоза мигрантов, торговли людьми и безопасности на море.
Крайне важно, чтобы мы немедленно приняли меры в целях достижения практических и конкретных результатов в области миграции. Например, государства могут рекомендовать Рабочей группе по правам человека и гендерному равенству Группы по проблемам глобальной миграции (ГПГМ) на основе многостороннего и экспертного процесса продолжить разработку свода принципов и практических руководящих указаний в отношении защиты прав человека мигрантов, находящихся в уязвимом положении в рамках перемещений большими и/или смешанными группами. Достижению таких результатов может также способствовать работа других рабочих и целевых групп ГПГМ. Например, Рабочая группа ГПГМ по включению вопроса миграции в процесс планирования развития завершает разработку инструкции по включению вопросов миграции и перемещения населения в Рамочные программы Организации Объединенных Наций по оказанию помощи в целях развития (РПООНПР).
11. Каким образом МОМ присоединится к Организации Объединенных Наций?
Государства — члены МОМ в Женеве продолжают обсуждать пути укрепления связей между Организацией Объединенных Наций и Международной организацией по миграции (МОМ). Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций в рамках пункта повестки дня Генеральной Ассамблеей, касающегося сотрудничества между МОМ и Организацией Объединенных Наций, поручил Генеральной Ассамблее провести с МОМ переговоры о заключении соглашения о статусе соответствующего учреждения. 30 июня 2016 года государства-члены МОМ на специальной сессии Совета МОМ примут окончательное решение по вопросу о таком партнерстве. Если они одобрят предлагаемое соглашение о партнерстве с Организацией Объединенных Наций, Генеральный директор МОМ доведет это до сведения Генерального секретаря Организации Объединенных Наций. После заключения соглашение будет передано в Генеральную Ассамблею для утверждения на семидесятой сессии.
12. Что представляет собой проводимый под руководством государств консультативный процесс по вопросу о мигрантах, находящихся в уязвимом положении? Какого рода процесс предусмотрен? Каковы итоги?
Одним из примеров такого процесса, осуществляемого под руководством государств, является инициатива «Мигранты в странах, находящихся в кризисной ситуации» (МСКС). Инициатива МСКС, которой руководят США и Филиппины вместе с небольшой рабочей группой представителей правительств стран от каждого региона и функции секретариата которой выполняет МОМ, провела серию региональных консультаций с государствами-членами и заинтересованными сторонами, представляющими гражданское общество, частный сектор и международные организации-партнеры, с тем чтобы содействовать разработке не имеющих обязательной силы, добровольных руководящих принципов по удовлетворению потребностей в защите и помощи мигрантов в странах, переживающих кризис. В данных руководящих принципах рассматривается докризисная готовность, реагирование на чрезвычайные ситуации и этапы посткризисного восстановления, а также предлагаются практические меры, которые могут быть приняты странами происхождения, транзита и назначения, работодателями из частного сектора и агентами по найму мигрантов, а также субъектами, оказывающими им чрезвычайную помощь, и межправительственными организациями, организациями гражданского общества, мигрантов и диаспоры для обеспечения более эффективной защиты и помощи мигрантам, оказавшимся в странах, переживающих конфликты или стихийные бедствия. Вторым примером может служить разработка Руководящих принципов по вопросу о перемещении лиц внутри страны, которые были первоначально разработаны группой экспертов по правовым вопросам под руководством представителя Генерального секретаря Организации Объединенных Наций, а затем были широко распространены в рамках консультативного процесса с участием многих заинтересованных сторон. Нансеновская инициатива представляла собой трехлетний руководимый государствами восходящий процесс, в рамках которого региональные консультации с правительствами и другими заинтересованными сторонами позволили подготовить предложения для разработки Программы защиты трансгранично перемещенных лиц в контексте стихийных бедствий и изменения климата. В целях продолжения работы Нансеновской инициативы в качестве еще одной руководимой государствами инициативы возникла Платформа по вопросам перемещения в случае стихийных бедствий.
Возможно, было бы полезно отметить, что существует многосторонний, экспертный процесс в целях разработки принципов и практических руководящих указаний по вопросам защиты прав человека мигрантов, находящихся в уязвимом положении, в ходе перемещений смешанными и/или большими группами, которым руководит УВКПЧ в качестве сопредседателя Рабочей группы по правам человека и гендерному равенству Группы по проблемам глобальной миграции. Эта инициатива отражает главную поставленную цель Группы по проблемам глобальной миграции, которая заключается в том, чтобы «поощрять более широкое применение всех надлежащих международных и региональных документов и норм, касающихся миграции» и «содействовать принятию более последовательных, всеобъемлющих ... подходов в отношении вопроса о международной миграции». Процесс разработки настоящей инициативы организован в соответствии с подходом, основанным на правах человека, отправной точкой которого являются ценности и принципы, лежащие в основе правозащитной системы Организации Объединенных Наций, а именно: недискриминация, участие, подотчетность, транспарентность и универсальность прав человека. Процесс разработки этих принципов, соответственно, носит многосторонний и экспертный характер, с тем чтобы обеспечить участие всех соответствующих субъектов в транспарентном процессе, включая правообладателей и их защитников, в соответствии с принципами, о которых говорилось выше. После завершения экспертного процесса разработки официальное участие государств (и других заинтересованных сторон) в работе над принципами может иметь много вариантов, о чем свидетельствуют различные примеры, приведенные выше.
13. Что представляет собой глобальный договор о совместной ответственности за беженцев, имеет ли он обязательную юридическую силу и как он связан с комплексными мерами реагирования в отношении беженцев?
Глобальный договор представляет собой обязательство государств рассмотреть вопрос о необходимости усиления на согласованной основе совместной ответственности за беженцев и принимающие общины. Вместо попыток ввести новые юридические обязательства, в договоре используются существующие правовые обязательства государств в соответствии с международным беженским, правозащитным и гуманитарным правом; стандарты, рекомендуемые в резолюциях Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций (ГА) и Исполнительного комитета УВКБ; а также прошлая передовая практика. Комплексные меры реагирования в отношении беженцев (КРБ) являются частью глобального договора и средством, с помощью которого обязательства государств-членов по глобальному договору реализуются в данной ситуации. Когда происходит крупномасштабное перемещение беженцев, УВКБ в соответствии со своим мандатом и в тесном сотрудничестве с государствами-членами, учреждениями Организации Объединенных Наций и другими заинтересованными сторонами приступает к осуществлению КРБ.
14. Что будут представлять собой КРБ и чем они отличаются от того, что происходит в настоящее время?
КРБ уже не будут носить универсальный характер, а будут разрабатываться для конкретного контекста и охватывать комплекс мер, необходимых для целостного реагирования, принимая во внимание основные причины исхода, и, скорее всего, будут включать в себя меры для:
- установления или поддержания надлежащих механизмов приема;
- обеспечения справедливых и эффективных процедур определения статуса беженцев и удовлетворения конкретных потребностей в защите;
- предоставления финансирования гуманитарной деятельности и деятельности в области развития для удовлетворения потребностей беженцев и поддержки принимающих общин, затронутых притоком беженцев;
- обеспечения доступа к устойчивым решениям путем: расширения возможностей въезда в третьи страны; местных решений, по мере необходимости; и, когда условия в государстве происхождения способствуют возвращению, оказания поддержки безопасному, стабильному возвращению, в том числе посредством финансирования восстановления и развития;
- поддержки органов власти, включая муниципалитеты, с тем чтобы обеспечить адекватный доступ к основным услугам, связанным, в частности, с социальной защитой, здравоохранением, образованием и поддержкой возможностей для получения средств к существованию (включая доступ к рынку труда) в интересах как беженцев, так и принимающих общин. Для этого может потребоваться поддержка в целях учета аспектов перемещения в процессе планирования развития и разработки стратегий;
- принятия нового подхода к стратегическому планированию на основе совместных оценок гуманитарной деятельности и деятельности в области развития и многолетнего планирования и составления программ для коллективных результатов;
- укрепления возможностей беженцев, принимающей их стороны и национальных и местных учреждений, которые их поддерживают;
- поощрения гибкого, дополнительного и многолетнего финансирования в поддержку долгосрочных решений проблемы перемещения;
- поддержки политических и правовых рамок для защиты и содействия интеграции перемещенных лиц.
15. Какую роль в комплексных мерах реагирования в отношении беженцев (КРБ) будут играть государства-члены?
Государства-члены, в частности те из них, которые непосредственно затрагивает перемещение беженцев, будут играть центральную роль в разработке таких комплексных мер реагирования в отношении беженцев. Такие КРБ будут призваны оказывать поддержку не только беженцам, но и государствам (их учреждениям и общинам на национальном, региональном и местном уровнях), затрагиваемым большими потоками беженцев. Как и ранее, УВКБ будет способствовать проведению дискуссий и консультаций между государствами-членами и другими заинтересованными сторонами, содействовать координации разработки детальных планов реагирования и призывов о финансировании, а также обеспечивать любую необходимую оперативную поддержку и техническое руководство. Кроме того, ПРООН оказывает существенную поддержку местным и национальным государственным партнерам в целях содействия включению вопросов перемещения (и миграции) в процесс планирования развития, а также разработки соответствующей политики и стратегии.
16. Касаются ли КРБ лишь будущих крупномасштабных перемещений беженцев?
КРБ могут быть использованы в отношении любого массового перемещения беженцев, будь то в прошлом, настоящем или будущем. Многие страны великодушно принимают большое число беженцев на протяжении многих лет, открыв свои границы для десятков, если не сотен тысяч людей, спасающихся от конфликтов и преследования. В отношении многих из этих ситуаций необходимы более активное участие и поддержка со стороны международного сообщества. КРБ обеспечивают основу для активизации международных мер реагирования на эти ситуации и выявления областей, в которых необходимо и можно обеспечить более активное сотрудничество и поддержку.
17. Какие стандарты следует использовать для определения того, что представляет собой справедливое распределение ответственности?
Глобальный договор о совместной ответственности за беженцев не предусматривает фиксированные нормы при определении вклада государства, которые будут зависеть как от имеющихся потребностей, так и от возможностей самого государства принимать меры реагирования. Участие в международных мерах реагирования может принимать различные формы, включая, например, финансовую поддержку и поддержку натурой, техническую помощь или расширение возможностей для въезда, в том числе посредством переселения. Предусмотрены дифференцированные меры реагирования. Целью глобального договора является принятие государством обязательства поддержать международные меры реагирования и помочь взять на себя часть ответственности в урегулировании данной крупномасштабной беженской ситуации.
18. Реально ли обеспечивать условия для переселения ежегодно по меньшей мере 10 процентов от общемирового числа беженцев?
В глобальном договоре содержится призыв о предоставлении возможностей для расселения или других легальных возможностей для приема ежегодно не менее 10 процентов от общемирового числа беженцев;
УВКБ готово работать в направлении достижения этой цели с государствами, и некоторые государства-члены уже приступили к увеличению числа переселенных беженцев в их странах.
19. Что представляет собой организуемый президентом США саммит руководителей по вопросу о беженцах?
Президент Соединенных Штатов Америки Обама предлагает созвать саммит руководителей по вопросу о беженцах, который должен состояться 20 сентября в Нью-Йорке. Организуемый совместно Канадой, Эфиопией, Германией, Иорданией и Швецией, саммит руководителей по вопросу о беженцах будет отличаться от пленарного заседания высокого уровня Генеральной Ассамблеи по решению проблемы перемещений больших групп беженцев и мигрантов, но дополнять его. В число участников будут входить государства, которые приняли на себя новые и важные обязательства в поддержку беженцев в течение 2016 года. Цели саммита заключаются в обеспечении:
- расширения и углубления обязательств по финансированию международных гуманитарных организаций и призывов Организации Объединенных Наций;
- расширения возможностей для расселения и других форм гуманитарного приема беженцев; и
- расширения возможностей для интеграции и самообеспеченности беженцев, в частности путем обеспечения доступа к образованию, законной занятости и средствам к существованию.
После пленарного заседания высокого уровня Генеральной Ассамблеи, запланированного на 19 сентября, саммит руководителей по вопросам беженцев президента США предоставит заинтересованным государствам возможность представить некоторые из своих конкретных обязательств и действий в вышеупомянутых областях.
